以大部制为重点的行政改革与服务型政府建设
当前媒体高度关注政府改革，将其简称为大部制改革，媒体的强烈关注也反映了百姓对政府改革具有非常高的期待。与此形成鲜明对比的是，政府机构的反应则相对冷淡，媒体一说整合哪个部门，哪个部门马上声明没听说要被整合。这从另一方面反应了政府改革的艰难，这似乎是一种全世界普遍的现象。但我认为这次政府改革绝不仅仅是大部制，大部制改革只是这次行政改革中的一个主题，所以，我想用《大部制为重点的行政改革与建设服务型政府》为题和大家共同探讨这次政府改革。
我的演讲主要分为三个部分：首先，了解本次改革背景。其次，分析当前政府管理面临的挑战。最后探讨如何通过深化行政体制改革建设服务型政府。
改革背景
“十一五”规划中有一句话具有战略转移意义，即“未来行政管理体制改革将成为全面深化改革、扩大对外开放的关键”。过去20多年中国一直以经济体制改革为主导，2005年前后，通过经济改革拉动其他改革的效果越来越不明显，经济改革的主导地位越来越弱，政府越来越成为各种矛盾的中心。因此，在未来的改革中，行政体制改革将要上升到更重要的位置，成为全面深化改革、扩大对外开放的关键。
这和目前政府面临的内外环境特点有着密切联系，可以用以下四句话概括：
第一，中国改革开放已经取得巨大成就，但是对改革的认同度大大下降，很多人不支持改革甚至反对改革。
第二，中国经济快速发展，但是付出了过多资源和环境代价。
第三，中国的社会转型、体制转轨在快速推进，但是积聚了大量社会矛盾和社会冲突。
第四，中国在国际社会中的影响力越来越大，但是中国不断被世界所误解、误读。
这四句话我不想一一展开分析，只举一些例子来说明目前的热点。这里重点谈一下第四点。前几年我们一直使用一个口号：中国要和平崛起。我们用这个口号向世界承诺，中国在崛起以后不会威胁任何人，但是使用这个口号以后，没有得到世界特别是发达国家的包容和理解，反而招惹了一系列关于中国威胁论的置疑，认为中国经济快速发展消耗了过多的能源，对世界能源和世界环境安全造成威胁；食品、药品、产品不过关，对世界食品、药品安全造成威胁；军事不透明，中国的军力强大以后有可能对周边国家的主权造成威胁。从2007年3月份温家宝总理的政府报告开始，我们的官方文件几乎不再提中国和平崛起，而是恢复到邓小平时期的“和平与发展”。2007年3月份的政府工作报告和4月份胡总书记的政治报告，系统地阐述了我国的和平发展战略。
我再举个例子，2007年世界银行发布了一个评价世界各国的公共管理能力和公共治理水平的报告，用6大指标衡量全世界近200个国家和地区从1996年到2006年这十年间的公共管理能力。中国得分比较低，评价比较负面。这六个指标中的第一个指标是话语权与问责。这个指标衡量一个国家的老百姓有多少权利可以自愿选择政府，言论自由、行为自由、结社自由的程度有多高，这个是中国六大指标中得分最低的一项。以满分10分计算，美国在2006年得8.4分，中国在2006年只得了0.46分，而1996年的时候，中国还得了0.48分。中国得分最高的是第三个指标，叫做公共管理效率，但是即使这一项也没超过6分，并且2006年的得分依然低于1996年。另外的四项指标分别是监管质量、政治稳定与非暴力、法治、腐败控制，这四个指标也没有一个指标是上升的，得分都低于1996年。后来，凤凰卫视采访我，我说对于中国绝大多数的老百姓而言，他们的感受是这届领导人讲求和谐，以人为本，关注民生，惩治腐败，但这份研究报告显示六大指标全都是倒退，人们会认为这不符合中国的实际。
为什么西方不断地置疑中国，不断误解、误读中国？除了中西方价值冲突之外，可能背后还有很深刻的逻辑。这个逻辑在我看来，就是西方特别是发达国家认为中国共产党领导的大国，只要选择了市场经济，走市场经济的道路，在政治上发生改变是迟早的事，肯定会向西方靠拢。但事实并非如此。这些年来，中国的市场经济一直在向前发展，加入WTO以后，中国在世界上的影响力越来越大，但是中国在政治上依然走自己的道路，没有向西方靠拢的迹象，所以激怒了西方。过去西方总是认为我们这个制度肯定要崩溃的，现在发展到指责这个制度是非常危险的，开始全面置疑中国。这次西方对西藏“3•14”事件严重扭曲的报道也是这个问题的延续。
我可以用另外一个事例佐证我的看法。前年国家行政学院有个代表团去欧洲访问，第一站是匈牙利，它原来是社会主义国家。在和他们的官员、学者进行交流的时候，像我们说“改革开放以来”一样，他们常常说“90年政治变革以来。90年政治变革就是匈牙利共产党垮台，社会主义制度在匈牙利不存在了。他们认为，没有90年政治变革的话，匈牙利就不可能加入到欧盟中去，不会有现在的经济发展成果。在谈话中，他们也很羡慕中国目前的经济发展，但是言谈举止中流露出对中国政治状况的不屑一顾。我跟他们交流看法，我认为，如果中国这个国家在政治上能够坚持到底的话，可能对世界的贡献更大。因为这向世界表明，一个有效的国家治理结构并不只有西方一种模式。问题是中国这种体制能不能坚持到底，前提条件是要对现行体制的行政层面、政治层面进行大刀阔斧的变革，这个体制对经济、社会的容纳度能有多大的空间，取决于我们能不能变革。所以，在这样复杂的大背景下，我认为十七大给出的信号可以用三句话来概括：第一，中国不会放弃有中国特色社会主义这面旗帜；第二，中国不会放弃有中国特色社会主义这条道路；第三，中国不能回到旧体制上去，不会倒退回去。
从去年6月25日胡锦涛同志在中央党校讲四个“坚定不移”，到十七大政治报告中再次重复这四个坚定不移，都说明要“坚定不移地解放思想，坚定不移地坚持改革开放，坚定不移地落实科学发展观，促进社会和谐，坚定不移地为实现小康目标而奋斗”，并且把四个坚定不移作为我们全党今后的工作大局。温家宝总理在3月18日记者招待会上谈到改革、解放思想的时候，破天荒地用了王安石变法时的三句话：“天变不足畏,祖宗不足法,人言不足恤”，我认为这是话中有话。1992年邓小平南巡展开了第二次思想解放，目标也非常清晰：中国是一个社会主义国家，共产党执政也可以搞市场经济。通过92年这场思想解放，中国果断的走向市场经济道路。那么，这次新的思想解放的目标在哪里？我认为，更多的还在行政、政治层面。
十七大对未来中国的影响将是非常深远的，我觉得至少会在四个方面得以体现。第一，直接影响到能不能重构改革的共识。第二，直接影响到未来能不能抓住发展的战略机遇。第三，直接影响到能不能顺利实现发展方式的转型。第四，直接影响到能不能顺利实现政治转型。
大家可以发现，这些年来老百姓的意见很尖锐，认为医疗改革让人看不起病，教育改革使人上不起学，住房改革使人买不起房，好像问题都出在改革上了。这个判断肯定是不准确的。十七大强调新时期最重要的特点是改革开放，新时期最重要的成就是快速发展，新时期最重要的标志是与时俱进，倒退是没有出路的。这就是主流的声音。重构改革共识，对我们下一步的改革发展影响非常大。
第二是直接影响到我们能不能抓住发展的战略机遇。我国经济高增长了30年，但中国仅仅是一个大国，而不是一个强国。以2005年为例，我国经济总量仅占世界经济总量的5%，却拥有全世界22%的人口。温家宝总理说，在中国很小的事，13亿人口一乘的话，就变成天大的事；中国再辉煌的成就，如果让13亿人口一除就变得微不足道。这话是非常有哲理的。更值得我们思考的是，早在50年前，1955年中国的经济总量占到世界经济总量的4.7%，2005年占到5%，换句话说，中国人奋斗50年，在世界经济总量中所占的份额几乎原地不动。很多人要问，这怎么可能呢？2005年中国的生活水平能和1955年比吗？当然不能比。但是不能仅仅纵向考察自己的发展，还要把中国放在世界中考察。从1955年以后，世界出现了一个持久的和平发展战略机遇，日本、德国两个战败国东山再起，亚洲四小龙也在这个过程中崛起，而中国在50年代以后进行了阶级斗争、文化大革命，从而和世界提供的和平发展战略机遇擦肩而过。所以，有人说中国从78年到现在这30年的高增长带有补课的性质。中国未来还有30年的发展战略机遇期，要是抓住的话，肯定能变成一个强国。
第三是直接影响到能不能顺利实现经济发展方式的转变。过去30年我们经济是高增长，但经济发展方式存在两个问题，第一个是过度依赖出口，第二个是过度消耗资源破坏了环境。过度依赖出口且以低劳动为前提以增加出口能力，导致外汇储备越来越多，但老百姓的收入相对不高，内需对中国经济的拉动作用一直难以真正发挥。有资料显示，日本当年经济高速增长30年后，日本人的工资水平达到了美国人工资水平的80%，中国到今年也快实现经济高增长30年了，但是现在中国人的工资水平只有美国人工资水平的12%，也就是说，老百姓的整体收入相对比较低。从发展的角度来看，如果不能启动内需，过度依赖出口，这肯定是不可持续的。第二个问题是过度地消耗资源，破坏了环境。这30年我们的经济是“三高换一高”：资金高投资，资源高消耗，环境高污染，换了9.7%的高增长。所以大家看到，十七大报告有相当的篇幅讨论可持续发展战略、资源节约、环境友好等话题。那么这次改革，包括行政体制改革，也是充分考虑到这种经济发展方式的转变的。
第四是直接影响到中国未来的政治转型。这个政治转型我认为实际上包含两层含义，一层是我们的执政党能不能由一个革命党转向一个执政党，第二层是我们的政府能不能由管理型政府转向服务型政府。我重点讲一下政府转型。
这些年来，我一直强调政府转型的三个趋势：第一，由管制型政府、管理型政府转向服务型政府；第二，由经济建设型政府转向公共治理型政府；第三，由一个全面型的政府转向靠电子网络主导型的政府。前两个观点已经被社会所认同，现在很多媒体都采用这两种说法。目前第三个观点还没有很多人接受，但是我认为，也许过一段时间就会接受。
服务型政府我后面会详细讲，这里先讨论一下第二点，就是为什么要强调由经济建设型政府转向公共治理型政府。发展经济是政府责任之一，不是政府的全部责任。过去这些年，我国各界党政机构铆足了劲抓经济抓发展，当然并没有错。中国首先要解决温饱问题。但是非典给了我们深刻的启示和教训，人们意识到当人的生命都不存在的时候，GDP再高又有什么意义？因此，在2003年9月胡锦涛同志第一次提出以人为本，科学发展。非典以后，我们在全国自上而下地构建应对公共卫生突发事件体系，后来发展为危机管理应急预案。有舆论认为，没有非典我们就不会把政府职能转向社会管理、公共服务。大家能明显感受到2003年非典以后，中央开始强调加强政府的社会和公共服务质量。去年冬天南方的冰雪灾害，除了百年不遇的灾害这一原因之外，从政府管理角度而言，确实也暴露出很多问题。雪灾使我们意识到，目前我们只有部门应急预案，没有应对全局性公共危机的预案，这次南方冰雪是全局性的公共危机，缺乏协调机制。比如说发电厂，煤价放开后煤的价格很高，所有发电厂就存两天三天的煤，交通中断以后，没煤就发不了电，发不了电城市就供不上水。另外，过早地封了高速公路，没想到后来雨雪越来越大，根本没法输送东西，所有在高速公路上的车和人都面临很大的困难。我们的供电、铁路、公路、煤炭等重要行业缺乏协调机制，这都是公共治理的问题。
以上是我们首先要了解的这次行政体制改革的大背景，这个大的环境特点也是十七大面临的外部环境特点。
中国政府管理面临的挑战
在讨论这个问题之前，我觉得首先有一个前提，就是我们应该充分肯定改革开放以后政府自身的变革。1978以来，我国一共进行过五次大的行政体制改革，尽管每一次改革面临的环境不一样，每一次要解决的问题也有差异，结果也不同，但对于政府而言，都经过了一个痛苦的转型过程。总体而言，中国政府由计划经济管理的政府缓慢地转向大体是由市场经济管理的政府，否则你不能理解中国改革开放将近30年经济一直高速增长。那为什么到后来政府越来越成为社会矛盾的中心，行政改革为什么越来越凸显出来了？我认为综合起来是六大问题。
第一，政府自身改革滞后、政府职能转变滞后。我们现在的行政审批事项依然太多，政府的社会管理、公共服务职能相对薄弱，这是我们政府面临的第一大问题。1988年我们就提出转变政府职能的改革目标，到今年整整20年了，一项工作经历20年依然解决不了，这是不能不令人深思的。
第二，政府部门之间职责不清，协调不利，管理方式落后，办事效率不高。我把中国的组织架构概括为三个结构问题。第一个结构问题是行政内部，即政府内部部门设置过多，分工过细，部门之间职能交叉、重叠引发了大量多头管理的问题。第二个结构问题是党政架构。比如说组织和人事、宣传和文化、统战和民族事务方面，党和政府功能架构都是重叠的。第三个结构问题是政府与社会。政府与社会的结构问题是功能没有分化，很多政府下面还挂靠行业协会。行政内部、党政架构、政府与社会三个结构都有问题。这使政府的运行成本很高，效率低，老百姓不满意。
第三，有一些关系老百姓切身利益的问题直到现在还没有得到根本性解决，这是民生问题。
第四，依法行政管理淡漠，有法不依、执法不严、执法违法的问题时有存在。
第五，形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费的问题比较突出，搞政绩、搞形象，劳民伤财。
第六，腐败现象在一些地方比较严重。
这就是我认为的六大问题。比如说部门之间职责不清，协调不利，管理方式落后，这是一种表象，并不是问题的本质，我认为可能有四句话更关键，那就是，权力部门化、部门利益化、利益集团化、集团利益法定化。为什么部门利益有可能被法定化呢？你认真思考一下，会发现这个怪胎的产生有其必然性。一方面中国是个法治短缺的国家，改革开放有大量的立法需求，而另外一方面，我国立法模式基本是部门主导的，全国人大颁布的法律由人大代表亲自起草的很少。这些部门在调研和起草法律法规初稿的时候，有一个原则是非常清晰的，那就是最大限度地保护部门的利益。在法律法规起草出来以后，要征求相关部门意见，这实际上就变成了部门利益博弈的过程，最后结果有可能是维护了各个部门的利益，而公众的利益可能受损了。
把部门利益固化到法律法规当中去，这就是政府行为发生了问题。如果政府自身存在的这些问题解决不好的话，将会激化三种冲突：经济增长与利益分配的冲突，政府的不理解行为和老百姓公平意识的冲突，社会发育提升与政府控制管理社会能力的冲突。我以第一个冲突为例，所有老百姓都从改革开放中获利，但是如何分配利益，就成为所有社会成员关注的焦点。政府掌管利益分配的杠杆，如果政府反过来再想与民争利，或者政府自身通过收费再与民争利的话，本来就很复杂的利益关系格局上会增加更多复杂的因素。政府不修订政策，垄断行业可以继续用行政性垄断获取高额利益。这可能激化社会矛盾，引发老百姓对政府的不信任。这几年的社会矛盾越来越突出。根据公布的数据，在90年代中期，全国每年平均发生群发性事件一万起左右，到了这几年每年平均近9万起，十年的工夫翻了将近9倍，这说明社会内部矛盾明显激化。
美国驻中国大使馆的两个外交官，跟我有过一次比较深入的交流，我把他们的观点归纳为四句话。第一，他们认为目前中国社会的利益关系失去平衡。第二，他们认为中国社会格局整体上比较紧张。城乡之间、区域之间、不同群体之间矛盾摩擦加剧。第三，他们认为中国社会存在很多危险因素。我认为他们分析的比较准确。中国奥运会是中国前所未有的机遇，也是中国前所未有的风险，越临近奥运，风险越大。我去年讲了三大风险：疯狂的股市，疯狂的楼市，疯狂的陈水扁。现在看来还有疆独、藏独。第四，他们认为中国政府治理不好，不久的将来中国有可能发生大规模的动乱。
当时我跟两个美国外交官说，我不认可你最后这个结论，我认为暂时中国不会发生大规模的动乱，有两个理由。第一，分析一下这些年来参加群发性事件的人员状况，你会发现，多数人是弱势群众，有政治目标的人相对少数。第二，政府发现在公共治理上有问题，正在调整政策，取消农业税，在农村建立合作医疗，兑现义务教育，维护打工者权益，提高征用农民土地补偿，维护城市被拆迁者利益等。当然，各级党政部门压力越来越大，维护社会稳定的成本越来越高。现在解放军正规军200万，但是公安干警上升到接近两百万，这也就说明现在控制社会的成本越来越高。
什么原因导致有这么多的社会冲突、社会矛盾？一般群发性事件原因也许很多，但是核心原因有两个。第一是贫富悬殊太大了。日本基尼系数只有0.3，瑞典只有0.27，中国现在是0.467，达到0.5就属于两极分化。特别当社会财富快速地向少数人集中的时候，并且这种集中方式过多依靠权利，更容易引起社会新的冲突。第二是中国公共政策制订的天平在某些方面发生了不适当的倾斜。政府是社会公平正义的最后一道防线，市场是强者越强弱者越弱，市场只能解决效率，解决不了公平，政府代表公平正义。政府靠政策制定、制度供给代表这个社会的公平和正义，如果说政府这最后一道防线出问题的话，这个社会就非常危险。
深化行政体制改革 建设服务型政府
如何通过深化行政体制改革来建设服务型政府，我大体要讲这几个问题：
首先，对过去五次改革我们做一个简要的梳理。这五次改革分别是82年、88年、93年、98年，2003年，在部分肯定过去五次改革的基础上，我觉得要认真思考经验和教训，可以用三个方面来概括。第一个经验教训：过去五次改革的改革目标低效率重复现象严重。这些年来每次改革几乎都有裁减机构、裁减人员的目标，但是所有这些都不很彻底。第二个经验教训：在87年以后，我们把事业单位改革放到一边，把主要精力放到国企改革上，抓大放小，进行改组。当然，也推动行政改革，93年建立国家公务员制度，只要进政府机构就要考试，政府机构内部出现了职位空缺可以跨部门竞争上岗。如果某单位出现了领导职务短缺以后，特别是一些专业性强的职位，还可以向社会公开招考领导干部。但是，目前好多事业单位依然是大锅饭、铁饭碗。第三个经验教训：我们在相当长一段时间内认为，政府管理层面的问题靠行政改革可以解决，可是实际上若干年以后才发现，行政改革只能解决政府管理层面的一部分问题，更重要的问题和政治、和官员选拔制度考核制度发生联系，光有行政层面改革，没有政治层面改革的配合深化，行政改革很难解决政府管理的深层次问题。
第二，十七大提出行政体制改革的整体思路，这次改革被称之为第六次行政体制改革。从去年的十七大报告到今年十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的若干意见》，国务院调整机构改革方案首先突出了一个大目标，就是要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。什么叫服务型政府？为什么要强调服务型政府？它的基本内涵是什么？要理解这个问题，首先需掌握四对范畴。
第一对范畴是服务型政府不等于政府的公共服务职能。政府管理的四项职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。服务型政府不简单地等同于政府的公共服务职能，服务型政府反映了政府的所作所为，说到底是要给老百姓、给权利主体提供优质服务。
第二对范畴是公共服务不等于基本公共服务。公共服务范围很广，政府有提供这种服务的义务和责任。如医疗、教育、国防、社会保障，食品药品安全、环境、社会秩序、公共设施，这些都属于公共服务。但是公务服务不等于基本公共服务，基本公共服务更强调政府的责任。比如教育是公共服务，但是九年义务教育就是基本公共服务，政府要出钱，拿公共财政来支持。医疗是公共服务，但是公共卫生和社会成员的基本医疗是基本公共服务。
第三对范畴是公共服务均等化不等于公共服务平均化。十七大提出了一个很重要的口号：公共服务均等化。过去的制度不涵盖农民的福利，但城市人还享受了一些福利，这就是一种制度歧视。所以公共服务均等化，不等于公共服务平均化。均等化是个机会，机会均等的概念，制度供给公平的概念，不是说北京农民和青海的农民建立最低生活保障制度的时候，都拿出一样的费用，不是搞平均主义大锅饭。
第四对范畴是公共服务体系建设不等于公共服务边界范围的圈定。公共服务体系建设中包括的内容很多，包括确定公共服务的边界、公共服务提供的手段方式、公共服务提供的主体等，所以公共服务的体系建设绝不等同于公共服务边界范围的圈定。
我们把世界各国的公共服务体系大概分为四类。第一类是以北欧、瑞典为代表的公平主导型的公共服务型体系。强调公平，税收很高。第二类是以美国为代表的公平与效率相结合的公共服务体系。第三类如俄罗斯，从社会主义国家转型的，我们称之为转型国家的公共服务体系。第四类是包括南美洲、巴西，在公共服务方面有过深刻教训的国家。经济还没有发展到一定水平，但是过多地给社会成员许诺，吊高老百姓的胃口，最后又不能持续实现，从而影响了经济发展的公共服务体系。现在大家看到我国的财政能力越来越强，但是民生方面出了问题。因此，不是中国没有实力，而是我们的制度没有及时跟进，所以导致大量的民生问题出现。
服务型政府的本质，就是要把政府建设成一个老百姓的办事机构。政府自身没有权力，政府的权力都是老百姓让渡出来的，所以说服务型政府的本质应该是人民群众的办事机构。服务型政府的基本内涵是六个“公共”，代表公共利益，行使公共权利，管理公共事务，提供公共服务，维护公共秩序，承担公共责任。公共属性是服务型政府最重要的属性。
服务型政府的内在要求说到底是八个字：法治、责任、廉洁、高效。所以中央把这次行政体制改革的大目标定位为加强服务型政府，在十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中又讲了四个政府，即建设服务型政府、建设法治政府、建设责任政府、建设廉洁政府。我认为可以用一个大目标来涵盖，那就是服务型政府。服务型政府当然应该是法治政府，不应该是人治政府；服务型政府当然应该是对社会承担责任的政府，对社会民众的疾苦及时作出回应的政府，不能是对老百姓的疾苦漠不关心的政府；当然也应该是廉洁政府，不应该是贪污政府；是高效政府，不应该是无能政府。
我认为，当前最核心的就是法治。因为两千多年的封建传统、封建社会对我国的影响很大，所以我们虽然提出依法治国、依法行政、建立社会主义法治国家，但是在很多方面经常会受到人治的干扰。美国总统布什在一次讲演中有一段话，我认为非常经典。他说，人类千万年的历史最珍贵的不是令人眼花缭乱的科技，也不是文人们写了那么多浩瀚的著作，而人类实现了对统治者的驯服，把统治者关在笼子里。这个笼子就是宪政，就是一个国家的法治。要通过宪政达到“限政”，通过宪法的权力限制政府的权力，限制统治者的权利。温家宝总理2007年3月16号回答记者提问的时候提到，现在的腐败越来越严重，涉及到很多高级官员，要解决中国的腐败问题，必须通过深化政治体制改革来解决。解决政府过多地占有资源，解决政府过多地掌握权力，解决政府过多地拥有行政审批权。
改革的路径
首先，要制定行政体制改革的总体规划来推动行政体制改革。这也是这次行政体制改革和过去五次改革的一个重大差异。如果说过去五次改革都是一届政府管五年的话，这次改革方案要管12年，从2008年到2020年，到2020年中国基本建成全面小康社会的时候，也要建成有中国特色的现代行政管理体制。
第二，这次行政体制改革强调了服务型政府是个大目标，但我们还有行政体制改革的具体目标。这就是，转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，实现权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
第三，要建立政府的责任体系。全面实行问责制，强化政府的社会管理和公共服务质量。
第四，进一步推动“四分开”。政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会组织分开，规范政府的管理行为，减少行政审批。
第五，解决中央垂直管理部门和地方政府的关系。这是这次改革的新内容，现在中央垂直管理部门越来越多，地方政府可调动的资源越来越少，如何解决条块冲突是这次改革的一个重要内容。
第六，加大机构整合的力度，实行职能有机统一的大部制管理体制。
第七，精简、规范各类协调机构，减少层级、减少重叠。以国务院为例，这次改革以前国务院的部门整体架构如下：第一层次是26个组成部委，再外加中国人民银行、审计署，一共28个；第二层次是国务院18个直属机构，工商总局、税务总局、质监总局、体育总局、广电总局，这都是直属机构，由政府任命，不是人大任命的；第三层次包括4个办事部，国务院新闻办、国务院外事办、国务院法制办、国务院研究室四个，还有11个部管局，比如说国土资源部管了国家海洋局，中国人民银行管了国家外汇管理局。再加上国务院有14个直属的事业单位，如证监会、银监会、保监会、国家气象局、国家地震局，当然也包括国家行政学院、中国科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、中国社会科学院，14个正部级的国务院直属事业单位。除了这些之外，还有将近六、七十个议事协调机构，如国务院西部开发办、国务院振兴东北办、国务院中部崛起办、国务院扶贫办、国务院三峡办、国务院绿化办、国务院老年办，议事协调机构一般是上面有个领导小组或者是委员会，下面有个办事机构。国家信息化工作最高层的领导机构是国家信息化领导小组，组长是温家宝总理，制定我们国家信息化战略的重大决策；下面有两个并行的机构，国务院信息化工作办公室和国家信息化专家委员会，共同为国家信息化领导小组负责，这两个机构共同完成国务院有关电子政务、信息化的文件，然后通过信息化领导小组批准，以中央办公厅、国务院办公厅名义来发布，所以这是一个完整的议事协调机构。像这种一种议事协调机构，再加上我前面讲的那些机构，实际上我们的架构是非常大的，这还不算下面的一些事业单位。
第八，推进事业单位改革。这次事业单位改革将成为六部委改革的热点和重点。八十年代以后事业单位改革整体滞后，成为行政改革的避风港。这次则要启动事业单位改革，并且路径很清楚，就是三大改革：首先，行政性事业单位几乎都变成行政机构，不搞行政性事业单位。其次，经营性事业单位归企业，和事业单位脱钩。最后，将来事业单位的主体是提供公共服务的这类事业单位，学校、鼓励医院、科研机构等，而这部分机构内部进行的变革，包括组织人事管理、分配制度、自主权等。
以上就是我认为这次行政体制改革涉及到的八个方面。所以，这次改革内容很多，不是一个简单的大部制。由于改革以大部制为重点，我们详细考察一下大部制。
首先，大部制管理模式不是中国人首先发明的，而是上世纪七八十年代，一些发达国家率先探索实行大部制的管理体制。所谓大部制管理体制，说到底就是将政府职能相近的归并到一个单位、一个部门来管理，最大限度地减少部门之间职能交叉、职能重叠引发的多头管理，达到提高行政效率、降低行政管理成本的目的。那么，在国外率先进行的这种大部制的管理探索究竟有哪些特点？
第一，实行大部制管理的发达国家的内阁机构数量比较精干。最少的日本只有12个，最多的国家没有一个超过20个的，一般都是十五、六个，美国内阁机构也只有15个。在96年提出改革规划的时候，日本中央政府有23个内阁部门，经过三届政府：桥本龙太郎、小泉纯一郎、森喜郎，用6年时间，把中央政府的23个部门减成12个，是发达国家中内阁机构最少的。这些内阁机构大体呈现三个三分之一：第一个三分之一是管理政务的部门，外交、国防、安全、司法，大体占三分之一；第二个是管理社会事务的部门，教育、卫生、社保，大体也占三分之一；第三是管理经济事务部门，如商务、贸易、用水、农业等，大体也占三分之一。
第二，内阁机构行使决策权，不行使执行权，决策、执行、监管三类功能分化。内阁部门主要行使决策权，在内阁之外，有大量的执行机构负责执行，强调效率。英国在十多个内阁机构以外，下面大概有130个左右的执行机构，日本在12个内阁机构下面大概有将近100个左右的独立行政法人。
第三，发达国家政府都有议事协调机构，和我国议事协调机构的差别就在于他们不设实体办事机构。
第四，内阁相对稳定，法治化程度较高，除了法国之外，绝大多数西方国家的政府内阁机构不能轻易改变。以美国为例，“9•11”之前一直是14个内阁机构，“9•11”发生以后，美国新组建了国土安全部，从而形成15个内阁机构。
大部制管理究竟有什么优势？
首先，机构数量比较少，硬性成本比较低。美国运输部相当于中国至少3个部门：铁道部、交通部和国家民航总局。全世界发达国家没有一个国家把铁路、公路、空运分开管理。我国分成三块，就得有三个办公厅，三套组织人事管理，三套机关党委，三套纪检监察。
第二，部门设置少，能减少部门之间的职能交叉、职能重叠，也能够减少政出多门、多头管理。
第三，部门设置少，沟通起来容易。在部内协调比部间协调容易的多。
下面，我就这次国务院的改革做一个评价。应该说，对这次国务院改革的社会期望值是非常高的，而目前的改革结果和老百姓的期望值还有相当的距离。比如总数，原来28个，现在调整完以后变成27个，只少一个。最早的方案要变成21个，但是看来难度比较大，但是我不认为是失败了。尽管总量上减少的不多，但是涉及到的部门非常多，有15个部门的职能做了一定调整，撤销了信息产业部、国防科工委、人事部、劳动社会保障部、民航总局这5个部委。
新组织的这几个部，大体是三条线。第一条主线是调整宏观调控部门的质量。发改委现在权力比较大，原来只管宏观，后来把国家经贸委撤销以后，还拥有了经济运行的职能。这次调整要把发改委的行政审批等微观层面的事项拿走，将宏观经济预警、战略规划作为其主导功能。在财政、银行、发改委之间，建成宏观调控的协调体制。
第二条主线是完善行业管理。呼声最高的能源部没有能够组建，但是组建了国家能源委员会，是一个高层协调机构。然后把能源办撤销，组建了国家能源局，暂时归入发改委下面。另外，撤销了交通部和国家民航总局，组建了交通与运输部，遗憾是铁道部没并进来，把邮政局并进来了。信息产业部、国防科工委和国务院信息化办公室组建了工业和信息化部，以促进工业和信息化的融合、发展。
第三条主线是加强民生，加强社会管理和公共服务。第一，将人事部和劳动社会保障部组合为人力资源与社会保障部。这预示着首先实现了人才市场和劳务市场的全国统一，其次让社会保障制度逐步走向一体化。第二，撤销了建设部，组建了住房与城乡建设部，突出了老百姓的住房民生，促使城乡一体化。第三，把个国家环保总局上升为环境保护部，使其拥有决策权，在环保方面有更大的发言权。
所以，这三条线是非常清晰的：调整宏观管理的职能，完善行业管理的职能，加强社会管理公共服务质量。我认为这只是迈出的第一步，不是最后一步，随着时间的推移，大文化、大卫生、大农业等还会陆续出现。
大部制改革难点在哪里？
第一，大部制是一种改革的形式，是一个切入点。不是为了合并而合并，要功能分化，要把大部制整合成决策、执行、监督这三者相互协调又相互制衡。通过功能分化，重组政府权力，重构政府组织架构，重新建立政府的运行机制。这才是问题的核心和关键。所以大部制的成败，关键看能不能建立起决策、执行、监督三者相互协调、相互制约的架构。
第二，人员问题。大部制改革不直接涉及到裁员的问题，但是肯定会影响到一些人的利益。比如说岗位要转化，结构要调整。
第三，如何建立起约束机制。大部制改革另外一个非常关键的问题，过去是互相制衡，现在把权力都归拢到一个部门去，权力更大了。我们现在没有找到对公共权力有效的制约机制。
第四，行政系统的大部制改革深入到一定程度之后，就会涉及到党政架构，就会引发政治层面上的改革。这方面的改革，我认为也面临着一系列的难点。改革应该有策略上的突破。中国改革一直是一种渐进式的改革，以大部制为重点的行政体制改革，主要强调的依然是渐进式的推进策略，不可能搞一步到位。把握好这个节奏对我们改革的成功影响非常大。杭州富阳市的改革我觉得还是相当有创意的。他们的结构叫做“身变形不变”，组织了四个高层协调委员会和协调机构。一个是富阳市工业化推进领导小组，第二个是富阳市城市化推进领导小组，第三个是富阳市作风建设领导小组，第四个是富阳市专家咨询委员会，把党委政府人大政协四套领导班子组合进去。把原来的几十个部门全部重新组合，按照业务功能，组成大农业、大交通、大文化、大社保、大城乡等，各个部都归入到13个专委会。每一个专委会有一个副市长当专委会主任。副市长领导的这个专委会没有决策权，决策问题通过正式决策渠道决定。四套班子联席会议发挥决策作用，决策出来以后，由各个局负责执行。由此，解决了决策分散、执行分散、资源分散的问题，整个政府权力运作模式全变了。富阳市为什么敢走出关键的一步？这是领导的远见和胆识的体现。面临很大的阻力，敢迈出关键的一步，最后得到大家的认可，我觉得这就是一种改革思维。所以，市场经济在中国不可能倒退，基本是继续完善的问题。我觉得真正的解放思想表现在政治层面，如果在这个方面能够迈出关键步伐的话，中国这种体制架构对经济社会的推动作用、包容性还是非常大的。我们应该有这种信念。
